财政部唯一指定政府采购信息网络发布媒体 国家级政府采购专业网站

服务热线:400-810-1996

当前位置:首页 » PPP频道 » 理论研究

湿地公园生项目PPP绩效考核管理

118图库彩图,跑狗图,118彩色图库,118图库,香港跑狗图 www.5862020.com 2018年04月12日 10:07 来源:财政部PPP中心打印

  满莉 财政部PPP专家,深圳铁汉生态环境首席政策专家


  一、前言


湿地被称为“生物超市”、“地球之肾”,是全球三大生态系统之一,其生态服务功能和价值已得到广泛认同。湿地公园(Wetland Park)是湿地?;び肜媚J街?,湿地公园的建立能否提高系统的可持续发展能力和产出效率是衡量这一模式成功与否的标准之一。湿地公园绩效是其提供的功能、用途和属性的总称,其价值的大小取决于湿地公园规模大小、作用性质及其所处的人类社会经济环境。


本文对湿地公园的综合绩效进行了定性及定量分析,通过分类研究,总结归纳的方法,为采用PPP模式建设湿地公园提供了切实可行的绩效评价机制,同时提出了湿地公园的市场化交易机制和市场化投资回报机制,积极探索了第三方付费的模式,为PPP模式建设湿地公园提供了有效的投资回报途径,减轻了财政负担。


 二、国内外湿地公园绩效评价现状


(一)国外研究


美国著名生态学家、系统能量分析先驱H.T.Odum于20世纪80年代创立了能值分析(emergy analysis)的理论和方法。运用能值分析,可以把各种形式的能量以及经济指标转换为统一标准的能值加以比较和研究,这就可以把生态环境系统与人类社会经济系统有机联系起来,定量分析自然和人类经济活动的真实价值,有助于调整生态环境与经济发展的关系。能值分析原理与评价方法相关研究认为,生态经济系统可持续发展的条件要求其具有足够的能值贮存、反馈和大的能值产出,将生态经济系统的能值产出分为经济收入和没有用于交换的能值产出(即在系统中循环,并增加系统的能值贮存) ,以基础能值改变和净经济效益可评判系统发展的可持续性。


近十几年来,美国在湿地公园评价方面做了大量的工作,其中值得我们借鉴的是给指标赋值的方法。该方法对每一个指标赋值,然后计算总分值,根据每个湿地的最后得分对其做出健康诊断。通常的办法是将评价问题的答案分成几个等级,然后给每一等级赋一个分值。例如,评价一个湿地周边平均缓冲区可以将其宽度分为几个等级,如“窄”(10~25m),“中”(25~75m)或“宽”(大于75m)。


(二)国内进展


江苏省曾对太湖水污染治理第一、二期专项资金安排的12个湿地项目开展过绩效评估,评估方式为自评。评估指标主要包括COD削减量、氨氮削减量、总磷削减量、总氮削减量等。其中无锡环太湖(月亮湾-大溪港)湿地恢复工程评价了生态、社会、经济效益,而其他项目的绩效评估均着眼于工程完工情况和环境指标。


武汉的湿地?;ぜㄐ兰壑副晏逑当冉贤晟?,包含了生态、经济、社会三个方面。其中,生态效益评价指标包括湿地总面积年变化率、森林覆盖率、生物种数等;经济效益评价指标包括社会经济增长率、渔业上交税金、财政收入增长率等;社会效益评价指标包括吸引游客人数、文化教育事业支出、公众对湿地?;だ霉ぷ鞯穆舛鹊?,并采用层次分析法对变量进行分析。


 三、湿地公园绩效评价体系


根据环境、经济、社会协调发展的理念,绩效评估体系包含生态、环境、经济、社会、技术5个要素是较为全面的。各项要素又包含了众多需要评估的因子,本研究参考了大量的湿地监测文献,根据大部分湿地公园的实际情况,考虑各因子的评估必要性和评估成本,确定了未来绩效评估中建议评估的因子。


(一)生态要素评价指标


湿地公园建设的一个重要目标是改善区域生态景观、调节小气候,增加生态系统的稳定性和景观多样性,?;ど锒嘌?。因此建议设立如下的生态评价指标:湿地增长面积、湿地植物增加量、湿地植物覆盖率、存活率、合格率。包括调节流量,控制洪水、净化污水、固定C和释放O2、固定营养元素、调节小气候、?;ね寥婪柿?、生物栖息地等功能在内,这些功能虽不能直接产生经济效益,但却间接地保证了湖区居民的生产和生活。


(二)环境要素评价指标


湿地公园最为首要和急迫的目的是净化环境,其中以净化水体为甚。湿地生态系统中的土壤-微生物-植物复合系统能通过过滤、吸附、离子交换、植物吸收和微生物分解转化来实现对水中重金属、有机物、氮磷等污染物的去除,从而具有水体净化能力。因而湿地生态系统也被认为是地球的“肾脏”。建议对以下环境方面的指标进行评价:溶解氧,BOD5,CODCr,透明度,总氮,总磷,氨氮,硝酸盐,高锰酸盐指数,粪大肠杆菌,硫化物,叶绿素a。


(三)经济要素评价指标


湿地公园建成后,其农副产品能带来一定的经济收益。同时,有些湿地公园能促进第三产业如旅游业的发展。因此,评估工作也应评价这些产业带来的收益,如:渔业产值、农副产品资源化、旅游业收入、房地产增加值、提供土地资源水供给功能、提供砂石矿产功能等功能,这些功能可以直接给人们带来经济价值。


(四)社会要素评价指标


湿地公园建设可以促进湿地公园周边的旅游产业,改善人民生活水平,游客增加量和资源满足程度可以作为社会方面的评价指标。同时,湿地公园的社会功能还包括由湿地资源、环境及湖区历史等产生的效应和价值,包括航运功能、科研教育功能、旅游休闲功能、历史文化功能、美学价值等,这些功能也间接地带来经济价值。


(五)技术要素评价指标


为了在对湿地公园建设进行整体评价时全面考虑各种污染物的去除能力、综合各方面效益,建议用污染物综合去除率(由环境方面的指标计算得出)和湿地环境综合达标率(包括生态、环境、社会三方面)。


四、湿地公园绩效评价具体方法


(一)湿地公园服务功能价值的分类


湿地公园服务价值多样,为便于计算,可将其分为直接经济价值、间接经济价值和非使用价值3类,每类又包含若干具体功能产生的价值。直接经济价值主要是指生态系统产品所产生的价值,可用产品的市场价格来估计,间接经济价值主要是指无法直接商品化的生态系统服务功能。非使用价值指人们为了将来能利用某种生态系统服务功能或确保生态系统服务功能继续存在的支付意愿。


(二)湿地公园服务功能价值评估方法


湿地公园服务功能效益不同,其评估技术的方法也不一样,某种湿地公园效益可用不同的评估方法,而同一评估方法也可对多个湿地公园效益适用。对于湿地公园效益的选取,应选择效益最突出的类型,而对于评估方法的选取,应视其可行性和可操作性来决定?;谝陨显?,湿地公园资源经济价值评估的方法如表1所示。


表1 湿地公园服务功能价值的类型及评价方法

001PPP.jpg


(三)价值评估


1.水资源价值


一般来说湿地公园是当地农业灌溉和生产、生活用水的水源地,灌溉着周边地区的农田,其良好的水质对保障群众身体健康、促进地区经济发展具有重要意义。由于大部分湿地公园水资源特别是农业用水目前还处于无偿使用状态,因此,拟采用目前工农业用水和生活用水的单位平均价格0.1元/m3,作为湿地公园水资源的单位价格,从而计算出湿地公园水资源的经济价值。


2.生物资源价值


某些湿地公园野生动植物产品经过市场交换可以计算出其总量与收益,某些动植物产品虽然没有市场交换,但它们有市场价格,因而可以按市场价格来确定它们的经济价值,也是当前人们普遍概念上的生物资源价值。其计算方法可用公式表述如下:V=Si*Yi*Pi。式中:V表示物质产品价值;Si表示第i类物质生产面积;Yi表示第i类物质单产;Pi表示第i类物质市场价格。大部分湿地公园其资源经济价值以水产资源为主。湿地公园水产品的价值量,为方便统计与计算,以鱼类资源为主,采用市场价值法计算。


3.土地资源价值


土地资源因其所在位置、环境条件和用途的不同,价格相差较大。湿地公园所处位置一般为农业区,城市化水平较低,因此在分析计算洲滩作为土地资源的经济价值时是作为农业用地的范畴来考虑的。


4.科考旅游价值


科考旅游价值的计算采用旅行费用法来进行计算,用以下公式:L=li*Bi,式中L为科考旅游价值量,li为单位湿地科考旅游效益,Bi为湿地科考旅游的面积(hm2)。参照洪湖湿地旅游和科考接待人数,以及其单位个体的旅行费用和为?;な刈试此度氲目蒲芯?,其单位面积费用与我国单位面积湿地生态系统的科考旅游效益382元/hm2和Costanza等人对全球湿地生态系统科考旅游的功能价值861美元/hm2(以1美元兑换人民币7.00元计)的平均值3204.5元/hm2,将其作为湿地科考旅游的单位价值。


5.涵养水源价值


湿地公园是一个天然的巨大的洪水储存库,可以储蓄洪水,其涵养水源功能还表现在湿地生态系统可以延长径流的时间,在枯水时补充河流的水量,增加水分下渗土壤等。采用影子工程法计算水价,按照1997~2002年全国水库建设投资的平均价格计算,每建设1m3水库库容,需投入成本0.67元,可得出湿地公园的涵养水源价值。


6.调蓄洪水价值


大部分湿地公园承担着湿地中下游地区汛期蓄洪、冬春灌溉以及周围城镇居民生活用水的任务。根据湿地公园内的湿地区域不同水位下的蓄水湖容积和淹没面积的数据,在相关平台上建立模型模拟洪湖水位与蓄水容量的关系,按影子工程法单位库容造价0.67元/m3,可以计算出湿地公园调蓄洪水的价值。


7.调节气候价值


湿地公园调节气候价值包括湿地固定CO2的价值和释放O2的价值。湿地等生态系统通过光合作用和呼吸作用与大气交换CO2和O2,从而对维持大气中的CO2和O2的动态平衡起着不可替代的作用。根据植物光合作用方程式:6CO2+12H2O=C6H12O6+6O2+6H2O,可知植物每生产162g干物质可吸收264g CO2,即每生产1g干物质,需要1.62g CO2,释放1.2g O2。则年固定CO2量=年植物生物量*1.62,释放O2量=植物生物量*1.2。


一般湿地公园湖区植物干湿比以1:20为标准计算。采用造林成本法进行计算,根据单位面积植物碳素的净生长量和造林成本以及湿地植物面积总数,三者乘积计算湿地植物固碳价值,我国造林成本为260.9元/t。我国目前工业氧的现价为400元/t。


8.净化水质价值


湿地公园净化水质功能以净化TN、TP含量为主。净化水质的价值利用影子工程法进行计算,如表2所示:


表2 湖泊湿地公园去除污染物的比例


污染物种类
去除率/%
用工业方法去除费用/元*t
TN


35.5
2.66*104
TP 24.4
55.8*104
9.生物栖息地价值


湿地公园作为生物栖息地的功能即遗产价值的评估,属于非使用价值。用以下公式计算:X=A*S,X代表生物多样性价值(元),A代表单位面积湿地的生物多样性价值(元/m2),S代表湿地面积(m2)。按Costanza等人对全球湿地避难所功能价值的估计,约304美元/hm2作为洪湖湿地生物栖息地价值的估算标准,按人民币兑美元7:1换算即为2128元/hm2。


10.碳汇价值


固定并储存大气温室气体是实现低碳、绿色发展的重要途径之一,这既可以通过工业手段,也可以利用生物固碳功能来实现。但从中国目前的科技与生产发展水平来看,通过工业手段成本高、难度大。利用生物固碳功能,通过实施生物碳汇扩增战略来实现生物减排增汇较为必要。目前可实施生物碳汇扩增的领域包括:海洋、林业、农业、草业、湿地和土地利用。


其中,湿地的碳汇能力在全球仅次于海洋和森林,是陆地生态系统中仅次于森林的重要碳汇之一。一方面,湿地碳汇是CO2的汇,即通过湿地植物的光合作用吸收大气中的CO2将其转化为有机质,植物死亡后的残体经腐殖化作用和泥炭化作用形成腐殖质和泥炭,储存在湿地土壤中。另一方面,湿地也是温室气体的源,土壤中的有机质经微生物矿化分解产生的CO2 和在厌氧环境下经微生物作用产生的CH4,都被直接释放到大气中。


因此,实施生物碳汇扩增对中国发展低碳、绿色经济有着特别重要的意义和巨大的潜力。


  五、湿地公园市场化投资回报机制


湿地生态?;な且恢止膊?,公共产品消费具有外部性,会造成权利和义务上的“搭便车”困境。湿地生态?;ぶ魈宄械A四诓砍杀竞屯獠砍杀?,只获得了内部收益,“搭便车”者没有承担任何成本却获得了外部收益。对于湿地生态?;ぶ魈謇此?,外部成本得不到补偿,从而引起供给不足。同时,对于获得外部收益的“搭便车”者来说,他们没有承担外部成本而获得了外部收益,这无形中又扩大了需求,供给与需求之间的差距导致生态?;ね度攵倘?。


市场化自动调节湿地生态服务供给,需要采用一些纠偏策略来消除这种市场失灵,外部效益内部化正是引入湿地生态资源有偿使用概念的实质。对边际私人成本小于边际生态?;こ杀镜母鎏迨敌猩褂萌ü郝?,边际私人生态收益小于边际生态效益的组织可以出售生态使用权得到补偿,从而把生态?;こ杀居肷;な找姹忱胨鸬耐獠啃杂跋炷诓炕?,促进湿地生态?;ご锏脚晾弁凶钣抛刺?。


(一) 挖掘湿地公园使用权的交易价值


湿地公园使用权的交易价值在于“完好的生态”。 一切围绕湿地开发的附加产品都是湿地“生态”派生的,湿地生态是具有价格属性的。其直接经济价值如固有的水生、陆生动植物资源等,间接利用价值如对周围环境生态的改善,提供湿地生态旅游等。此外,湿地生态价值还取决于湿地生态的管理,不当管理湿地价值或重要性就降低。


挖掘公共产品的市场价值进行交易已有先例。如碳排放权交易,2013年8月杭州市实施能源消费过程碳排放权交易,公共自行车的碳减排可以量化“卖钱”,植树绿化也可做“碳汇交易”。2010年杭州9处公共自行车服务点共减少二氧化碳排放量615.55t,挂牌交易后被一家保健食品企业以2.1万元价格购得。


(二)引入生态使用量市场化调节概念


生态使用量市场化调节实质是遏制生态的过度消费,总量控制下的个体间的生态使用权流转,生态服务的提供者、生态服务的消费者及交易平台组成一个完整的生态使用权交易系统。生态使用量市场化调节包含3个方面:一是消费湿地生态资源、享受生态环境服务或损害生态资源环境方向生态服务提供方购买生态使用权;二是生态服务提供方通过出售使用权获得投入补偿;三是直接用于自然主体生态恢复的投入补偿。


(三)以商业行为对湿地生态的影响为依据建立收费机制


生态影响因素变量测定以湿地功能为核心,以对湿地功能的影响程度作为生态影响的衡量标准,一是水文功能的影响,如积水状况(积水深、季节性积水、常年性积水)、土壤含水量(无地表积水时)、地下水位、透明度;生物化学功能等。二是生态功能的影响,如植被类型、植物丰富度,鸟类种类和数量、两栖类种类和数量、爬行类种类和数量、迁徙动物种类和数量、鱼类种类和数量、浮游动物种类和数量、底栖动物种类和数量等。 从中提取描述湿地功能现状和变化的功能参数来衡量生态影响的大小。


湿地公园使用量的测定须兼顾科学性、综合性、可操作性的原则,因湿地公园影响因素众多,从实际出发本文着重测定人类活动对湿地公园的影响因素。


1.旅游行为


旅游行为与湿地公园负相关,影响因素有旅游接待的规模、游客生态?;さ淖跃跣形?、景区管理对生态的正向促进程度、游客时空分布等。 其中游客生态?;さ淖跃跣形钟胗慰统墒於?、旅游动机、旅游偏好相关。


可以对上述影响因素进行估算,赋予不同的权重构建出一个旅游行为生态影响函数,量化旅游行为生态使用量:


BE =f(TR,MA,TM,TP,SP,ST)。


BE:旅游行为生态使用量;TR:旅游接待规模;MA:游客成熟度;TM:旅游动机;TP:旅游偏好;SP:规范化管理程度;ST:游客时空分布。


2.餐饮服务


城市湿地作为一个旅游场所,餐饮服务对生态的影响是显而易见,餐饮服务影响湿地空气质量和水质,影响湿地的水文循环,改变了河水营养物质和化学污染物质的运移机理,影响湿地生态系统的结构和功能构成。为便于指标量化,餐饮服务生态影响可以参考间接影响因素,如餐饮服务的经营规模、经营范围、环保设备的使用情况等因素,通过经验值、前后对比法、专家评估法、相关商户横向比较法来量化餐饮服务生态影响量。


3.建设行为


建设活动直接改变了地表径流形成的条件,从而对湿地水的流动、循环、分布,水的物理化学性质以及水与环境的相互关系产生影响,对湿地生态影响是胁迫式干扰,生态结构会发生根本性变化,在权重设定上应予加重。 建设行为生态影响因素可考虑原植物丰富度、植被覆盖率、物种、土壤铅含量的变化。


(四)建立湿地公园有偿使用市场交易机制


湿地公园有偿使用市场交易机制是关于湿地公园使用权交易系统内部关联部分之间相互作用的过程和方式,主要包括以下几个方面:


1.生态使用权交易主体,包括一切受生态使用活动而产生任何影响的组织和个人。 具体来说可以分为两大部分:一是参与生态?;ね度牍讨兄苯硬獠可б娴淖橹蛘吒鋈?,二是生态使用过程中直接产生生态负面影响的组织及个人。


2.湿地公园使用权交易客体,采取上述的量化方法,科学地评估生态恢复的损益。


3.生态使用权价格标准,主要考量生态系统服务价值、生态?;ね度氤杀?、生态使用获益、生态受损程度等方面。


4.生态使用权交易形式,生态外部受益方向提供生态服务方购买生态使用权,获得资金支持的生态服务提供方向购买方提供良好的生态服务。


5.转让保障机制。保障生态使用权的有偿取得和正常使用。


 六、结语


近年来,随着工农业的迅猛发展,人口的大量增加和城市化进程的不断加快,湿地利用与?;ぶ涞拿苋找嫱怀?,由于湿地的生态功能经济价值不能通过商业市场反映出来往往被忽视,而这种忽视又导致了人类对湿地资源无序的开发利用,造成了湿地生态环境的严重破坏。为了有效地?;な睾秃侠砜⒗檬刈试?需要对湿地生态系统服务功能进行全面了解,对其价值进行合理有效的评估。


在合理评估湿地综合绩效的情况下,通过市场化的运营管理,量化湿地生态资源使用权,有偿赋权给使用者,公平交易,促进生态资源的合理分配,能够遏制生态资源的过度消费,弥补生态服务供给不足,结合现有城市湿地管理手段可形成多层次多维度的梯度管理新模式。通过恰当的引进 PPP(Public-Private Partnership)模式,将能向公众提供更高效的湿地生态?;し?。